Grupo Funcional Desarrollo Económico


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1 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Programa de Apoyos a Pequeños Productores: Componente Incentivos Productivos Auditoría de Desempeño: DE Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos por la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar que los incentivos otorgados a pequeños agricultores de maíz y frijol para la adquisición de paquetes tecnológicos y acompañamiento técnico hayan contribuido a incrementar la productividad. Alcance La auditoría correspondió al ejercicio fiscal 2016 y el alcance temático comprendió la revisión de la entrega y los resultados de los subsidios otorgados a las unidades económicas rurales agrícolas (UERA) conformadas por pequeños productores de maíz y frijol para la adquisición de paquetes tecnológicos 1/ y la contratación de acompañamiento técnico 2/, mediante la evaluación del diseño de las reglas de operación del programa, la verificación del cumplimiento de requisitos de los solicitantes; la comprobación de que los montos entregados se ajustaron a lo establecido en la normativa; la identificación de la cobertura respecto de la población potencial y objetivo; la valoración del seguimiento y la supervisión de los apoyos entregados para comprobar que se aplicaron en los conceptos establecidos en las reglas de operación del componente incentivos productivos, a fin de constatar que éstos contribuyeron a incrementar la productividad de las UERA beneficiadas; los mecanismos de control, seguimiento y rendición de cuentas, así como la economía de los recursos del programa. La auditoría se realizó de conformidad con la normativa aplicable a la fiscalización superior de la Cuenta Pública para asegurar el logro del objetivo y el alcance establecidos. En el desarrollo de esta auditoría, no en todos los casos, los datos proporcionados por el ente fiscalizado fueron suficientes, de calidad, confiables y consistentes, lo cual se expresa en la opinión de la Auditoría Superior de la Federación, respecto del cumplimiento de objetivos y metas del Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, componente incentivos productivos para maíz y frijol (Pp S266). 1/ Incluyen Semillas Certificadas O Validadas; Insumos De Nutrición Vegetal Y De Control Fitosanitario Para Los Cultivos Agrícolas. 2/ Asesoría Prestada A Productores Agrícolas, Con El Fin De Elevar Su Productividad E Implementar Procesos De Transformación Y Comercialización. 1

2 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 Antecedentes En 1990, el Gobierno Federal diseñó e implementó el Programa Nacional de Modernización para el Campo , con el objetivo de incrementar el bienestar de la población rural, eficientar el uso de los recursos, mejorar la balanza comercial agrícola, y reducir las regulaciones. Entre otras acciones, se eliminaron los precios de garantía de 12 cultivos básicos que se trabajaban desde la década de los cincuenta, excluyéndose solamente el maíz y el frijol, los cuales continuaron bajo este esquema hasta En 1992, se reformó el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su párrafo tercero, fracción XV, y se derogaron las fracciones X, XI, XII, XIII, XIV y XVI. Dichas reformas tuvieron como finalidad, entre otras, impulsar el incremento de la producción en las tierras susceptibles de explotación económica. En 1994, con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el sector agropecuario tomó relevancia en la agenda nacional, por lo que se reforzó la política de subsidios para el campo, debido a que, con dicho acuerdo, se retomó la cláusula del país más favorecido del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), a fin de otorgar apoyos similares al de los socios comerciales, con objeto de garantizar la misma calidad y sanidad de los productos agrícolas. En 1996, el Gobierno Federal estableció el Programa de Alianza para el Campo que tuvo como objetivo el desarrollo de los productores, apoyando la inducción tecnológica con el uso de semillas mejoradas y la aplicación de fertilizantes para aumentar su producción. A partir de 2003, se cambió la denominación por Programa de Alianza Contigo, con el objetivo de apoyar el fomento agrícola por cadenas productivas, con lo cual se apoyaba a los campesinos para modernizar su producción mediante el otorgamiento de subsidios para la adquisición de mejoradores de suelo 3/ y la contratación de asesoría técnica especializada, con la finalidad de que los productores excedentarios participaran en la apertura del libre comercio y los de autoconsumo cubrieran su demanda, en beneficio de sus familias. En los años 1997 y 1998, el Gobierno Federal firmó acuerdos agrarios con organizaciones campesinas, a fin de promover soluciones mediante acciones de organización y fomento a proyectos productivos, con el objetivo de ofrecer una alternativa que permitiera dar certidumbre a los sujetos agrarios para el desarrollo pleno de sus capacidades productivas. En el Plan Nacional de Desarrollo se estableció la estrategia de impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios para crear nuevas y mejores posibilidades de ingreso y bienestar acordes con las potencialidades regionales, la implementación de dicha estrategia se orientó a fomentar las actividades productivas, ya que los avances que se obtuvieron en 10 años de la ejecución de la política agraria no fueron suficientes para incrementar la productividad. 3/ Un mejorador de suelo es cualquier material químico, biológico o físico (como fertilizantes elementales, composta estabilizada, estiércol, subproductos no fecales de origen animal, musgo de turba, perlita, desperdicios vegetales previos al consumidor, biosólidos de lodos residuales, desperdicios de mesa, té agrícola y restos de poda) añadido intencionalmente al suelo, a fin de mejorar su condición en relación al crecimiento de las plantas o para la retención de agua. 2

3 En 2001, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), con el argumento de que en el medio rural una gran proporción de la población se encontraba en pobreza extrema y que su capacidad productiva estaba fuera de competencia sin opción de ingreso, a excepción de la oferta de mano de obra barata. En el Plan Nacional de Desarrollo , se estableció como uno de los principales ejes de acción: lograr una economía competitiva, a fin de garantizar que el sector agropecuario fuera estratégico y prioritario para el desarrollo del país, toda vez que ofrecía los alimentos para consumo de las familias mexicanas y proveía de materias primas a las industrias manufactureras y de transformación. En este contexto, en 2007, el Gobierno Federal, mediante la SAGARPA, implementó el Componente de Apoyo a la Cadena Productiva de los Productores de Maíz y Frijol (PROMAF), con el objetivo de contribuir a fortalecer la competitividad de los productores de esos cultivos por medio del otorgamiento de subsidios en servicios de asistencia técnica, capacitación, innovación tecnológica y desarrollo organizativo de las unidades productivas. Para 2008, la SAGARPA redefinió su estructura programática, con el objetivo de subsanar el problema de la duplicidad en los tipos de apoyo que otorgaba, así como su población atendida 4/. En el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario se reconoció que la baja productividad es uno de los problemas de la agricultura, ya que 73.6% (3,288.9 miles de Unidades Económicas Rurales Agrícolas -UERA-) de las 4,468.6 miles UERA se dedicaban a cultivos básicos de temporal con poco rendimiento productivo y que cerca de 70.0% (3,128.0 miles) del total de las UERA eran de subsistencia o autoconsumo, al carecer de innovación y desarrollo tecnológico, así como de capacidades técnicas. En el árbol del problema del Programa presupuestario (Pp) S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, en su componente Incentivos Productivos para maíz y frijol, se reconoció como problemática la baja productividad de las unidades económicas rurales que se dedican a esos cultivos. Con el objetivo de continuar con el otorgamiento de subsidios a los productores agropecuarios, en 2016, la SAGARPA implementó el nuevo Programa de Apoyos a Pequeños Productores, en el que se incluyeron, entre otros, el componente incentivos productivos para maíz y frijol, el cual fue operado por la Subsecretaría de Agricultura con el objetivo de contribuir a incrementar la productividad de las UERA; mediante el otorgamiento de incentivos económicos para la adquisición de paquetes tecnológicos, acompañamiento técnico y la realización de proyectos productivos, como se muestra en el cuadro siguiente: 4/ Los programas surgidos de dicha reestructuración fueron: Programa para la Adquisición de Activos Productivos; Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO); Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural; Programa de Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria; Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos Compensatorios): Programa de Soporte; Programa de Atención a Contingencias Climatológicas, y Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural (Fomento a la Organización Rural). 3

4 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores Componente Incentivos Productivos para Maíz y Frijol Concepto de apoyo Se otorgan incentivos económicos a los pequeños productores de maíz y frijol para la adquisición de paquetes tecnológicos y contratación de acompañamiento técnico, a fin de que incrementen su productividad. Con la revisión de las evaluaciones efectuadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) se evidenció que la operación del Pp S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores: Componente incentivos productivos es inercial, debido a que los apoyos no están focalizados para lograr la productividad agrícola, ya que, entre otras cosas, fue posible identificar las deficiencias siguientes: El diseño del programa no se ajustó a lo establecido en el artículo 75 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para su operación, ya que no se identificó con precisión a la población objetivo. No se Definieron mecanismos para establecer la temporalidad de la entrega de los subsidios, lo cual implica que no se esté considerando que éstos deben servir para que paulatinamente se propicie que las unidades económicas apoyadas se vuelvan productivas. La Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) presentó deficiencias para medir el Avance en el cumplimiento del objetivo del programa y sus componentes, en cuanto a su contribución para incrementar la productividad de las unidades apoyadas. No se tienen definidos los universales de la población potencial y objetivo, ya que de las UERA que integran los estratos I y II, que se tienen identificadas en el diagnóstico elaborado por la SAGARPA correspondiente a 2012, la dependencia no indicó cuáles de éstas fueron beneficiadas mediante el otorgamiento de los apoyos. No Se puede determinar el beneficio de los subsidios en cuanto a la superficie que fue cosechada y la producción obtenida. Asimismo, el organismo evaluador identificó que otros componentes ya habían sido operados en ejercicios anteriores como programas dirigidos al fomento de la producción agrícola o como programas estratégicos. Por ello, y porque los programas previos no definieron con precisión a la población que tenía el problema que buscaban atender, éste no 4

5 se resolvía. Lo anterior, permite explicar porqué los programas se tornan en permanentes, a pesar de las varias re-estructuraciones programáticas hechas por la SAGARPA 5/. Resultados 1. Consistencia del diseño del programa con la normativa en materia de subsidios Para 2016, la Secretaría de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) contó con el Acuerdo por el que se dan a conocer las Reglas de Operación de los Programas de la secretaría, las cuales en el diseño del Pp S266, en el componente incentivos productivos para maíz y frijol, cumplieron con 60.0% de los 10 elementos característicos de los subsidios que establece el artículo 75 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, ya que, para la asignación de los apoyos, se previeron los montos máximos por beneficiario y por porcentaje del costo total del programa; se establecieron mecanismos para garantizar que los recursos se canalicen exclusivamente a la población objetivo, y se facilite la obtención de información y la evaluación de los beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación, así como evitar que se destinen recursos a una administración costosa y excesiva; se aseguró la coordinación entre dependencias, a fin de evitar duplicación en el ejercicio de los recursos; se previó la temporalidad del otorgamiento del subsidio y se incluyeron mecanismos para reportar el ejercicio de los recursos en los informes trimestrales. Sin embargo, se verificó que la secretaría no definió con precisión en las Reglas de Operación del Pp S266 la población objetivo; no incluyó la periodicidad con la que se realizaría el seguimiento y la supervisión, ni la forma de evaluar los resultados de los subsidios para determinar si debería haber ajustes en su operación o cancelación; tampoco estableció la necesidad de contar con fuentes alternativas de ingresos para lograr una mayor autosuficiencia financiera, ni determinó de qué manera se mediría el cumplimiento del objetivo y las metas, a fin de procurar que fuera el medio más eficaz y eficiente para beneficiar a los productores Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no definió con precisión la población objetivo; no identificó el número de UERA productoras de maíz y frijol y a quienes se dirigen estos apoyos; no incluyó en las reglas de operación del Programa de Apoyos a Pequeños Productores, componente incentivos productivos para maíz y frijol, la periodicidad con la que se realizaría el seguimiento y supervisión, ni la forma de evaluar los resultados de los subsidios para determinar posibles ajustes en su operación o proponer su cancelación, y tampoco estableció la necesidad de contar con fuentes alternativas de ingresos para lograr una mayor autosuficiencia financiera y, con base en los resultados que obtenga, en los ejercicios fiscales subsecuentes, evalué el diseño de las reglas de operación para incluir dichos elementos que son necesarios para la operación del programa, con objeto de dar cumplimiento al artículo 75, fracciones I, V y VI, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, e 5/ Consejo Nacional de Evaluación de la Política Pública de Desarrollo Social (CONEVAL), Evaluación de Diseño. Programa de fomento a la agricultura, Evaluación de diseño 2015, p.4. 5

6 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 2. Verificación del cumplimiento de requisitos para obtener el subsidio en el componente incentivos productivos para maíz y frijol En 2016, la SAGARPA no se aseguró de que los subsidios fueron entregados a los productores de las UERA con baja productividad que cumplieron con los requisitos establecidos en las reglas de operación, ya que careció de un mecanismo para revisar dicha situación antes de la entrega de los recursos, lo que propició que se entregaran apoyos a solicitantes que no cumplieron con las formalidades requeridas. Lo anterior se evidenció con un ejercicio de revisión posterior que efectuó la propia dependencia a una muestra de 1,066 expedientes de personas físicas y la totalidad de los 74 correspondientes a las morales (que agruparon a 28,558 productores), en donde se identificaron las inconsistencias siguientes: En lo que respecta a los requisitos que debían cumplir las personas físicas, de la muestra de 1,066 expedientes, 59.9% (638) no contó con la solicitud única de apoyo y en 3.0% (32) no se indicó su estatus. En cuanto al paquete tecnológico de maíz, en 29 (2.7%) no se identificó la acreditación de la superficie establecida para obtener el incentivo y en 15 (1.4%) se desconoció su situación. Respecto de los apoyos para frijol, en 21 (2.0%) no se localizó la acreditación de la superficie y en 15 (1.4%) no se señaló el estatus; para el caso del acompañamiento técnico, sólo en 1 (0.1%) se acreditó el cumplimiento de la superficie, en 21 (2.0%) no y en 15 (1.4%) se desconoció su estado. Asimismo, mediante dicha metodología no se acreditó el cumplimiento de 4 requisitos (identificación oficial, comprobante de domicilio, CURP, RFC), 66.7% de los 6 que debían ser verificados. En cuanto a los expedientes de las personas morales, se identificó que no se cumplió con los 9 requisitos establecidos en las reglas de operación del programa, ya que en cuatro de éstos (identificación oficial, acta constitutiva de la sociedad, RFC y solicitud de apoyo) se registró un cumplimiento superior a 80.0%, en tanto que en tres requisitos (poder legal del representante, comprobante de domicilio y CURP) el cumplimiento fue inferior a 50.0%, y en lo referente a la documentación que acreditara el listado de integrantes y la legal propiedad o posesión de la tierra no se dispuso de información. SIIC Con oficio número DGADPP/583/2017 de fecha 13 de diciembre de 2017, la Dirección General de Auditoría de Desempeño a Programas Presupuestarios comunicó al Órgano Interno de Control en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de las deficiencias encontradas, ya que se presume pudieran ser constitutivas de responsabilidades administrativas de los servidores públicos encargados de la operación del Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no acreditó el cumplimiento de 4 de los 6 requisitos establecidos para las personas físicas y 2 de los 9 para las personas morales, ni se aseguró de que los subsidios fueron entregados a los productores que cumplieron con los requisitos establecidos en las reglas de operación y, con base en los resultados que 6

7 obtenga,adopte los mecanismos de control que le permitan asegurar que los recursos sean otorgados a los solicitantes que lo necesitan y que cumplen con los requerimientos determinados, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 1, párrafo primero, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y a lo que se determine en las reglas de operación de la SAGARPA para los ejercicios subsecuentes, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 3. Otorgamiento de subsidios Para 2016, la SAGARPA entregó a la Auditoría Superior de la Federación una base de datos donde incluyó la información de los sujetos y organizaciones beneficiadas, así como los montos respectivos entregados mediante el componente incentivos productivos para maíz y frijol del Programa de Apoyos a Pequeños Productores, pero no proporcionó la evidencia que acreditara la entrega de los recursos, contraviniendo las reglas de operación del programa. Con los registros proporcionados por la SAGARPA se identificó que, para el ejercicio fiscal 2016 se entregaron recursos a 487,544 productores de maíz y frijol, de los cuales 94.1% (458,986) fueron personas físicas, de ellos 449,658 recibieron apoyo para contratar el paquete tecnológico de maíz, 9,223 para el de frijol y de 105 no se indicó el tipo de incentivo entregado, contrario a lo señalado en el marco normativo vigente. En cuanto al 5.9% (28,558) de los 487,544 pequeños productores que se integraron en personas morales, 28,384 fueron apoyados con el incentivo para la adquisición del paquete tecnológico de maíz y 174 de frijol. Asimismo, se identificó que, contrario a lo establecido las reglas de operación del programa, en 13 casos de los 458,986 correspondientes a personas físicas beneficiadas, se otorgó un monto de apoyo mayor, debido a que se registró una superficie de hectáreas superior a la que debía apoyar la SAGARPA, además de que uno fue beneficiado, aun cuando no contaba con el mínimo de superficie requerida. Respecto de los beneficiarios que se integraron en personas morales, la SAGARPA no acreditó el registro de los montos máximos otorgados y la superficie apoyada por cada uno de los pequeños productores beneficiados en 2016, en incumplimiento de las reglas de operación. SIIC Con el oficio número DGADPP/583/2017 del 13 de diciembre de 2017, la Dirección General de Auditoría de Desempeño a Programas Presupuestarios comunicó al Órgano Interno de Control en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de las deficiencias encontradas, ya que se presume pudieran ser constitutivas de responsabilidades administrativas de los servidores públicos encargados de la operación del Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, componente Incentivos Productivos para maíz y frijol Recomendación considere investigar las causas por las cuales, no acreditó las razones por las que, en algunos casos, entregó montos superiores y apoyó superficies mayores o menores a las establecidas 7

8 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 en su normativaen 2016, además de que no registró el tipo de incentivo recibido por los beneficiarios, ni contó con los registros respecto de los montos máximos y superficie por pequeño productor beneficiado que se integró en personas morales y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios para asegurar que los recursos sean entregados conforme a los montos definidos en las reglas de operación, con objeto de dar cumplimiento a lo que se determine en las reglas de operación de la SAGARPA para los ejercicios subsecuentes y a lo establecido en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 4. Supervisión y seguimiento de los subsidios otorgados mediante el componente Incentivos Productivos para maíz y frijol En 2016, el seguimiento y la supervisión efectuados por la SAGARPA a los recursos entregados mediante el componente incentivos productivos para maíz y frijol del Programa de Apoyos a Pequeños Productores fue deficiente, lo cual no permitió asegurar que los subsidios fueron utilizados para la adquisición de paquetes tecnológicos y la contratación de acompañamiento técnico, como se previó en las reglas de operación aplicables a dicho componente. Las deficiencias de la supervisión fueron las siguientes: Para supervisar la ejecución del componente referido, la SAGARPA requisitó una serie de cuestionarios, los cuales únicamente permitieron revisar cuatro de los cinco elementos establecidos en las reglas de operación correspondientes; sin embargo, no acreditó un método con el que se pudiera determinar el beneficio de los recursos federales otorgados, así como la productividad y los cultivos a los que estuvieron dedicadas las unidades de producción en Con el llenado de cuestionarios, la SAGARPA no pudo acreditar que se cercioró del avance del proyecto; de la aplicación de la totalidad de los recursos en los conceptos y montos autorizados; del cumplimiento de las obligaciones y los compromisos contraídos por parte de los beneficiarios; de la verificación de la existencia del solicitante, predio u organización, y del beneficio de los recursos otorgados. El mecanismo utilizado por la dependencia para la supervisión presentó inconsistencias, ya que, Entre otras cosas, no se acreditó el cálculo de la muestra para las etapas 1, 2, 4 y 5; para la encuesta de satisfacción, ni la identificación de expedientes a revisar o productores a encuestar. En cuanto a la etapa 3, la muestra se calculó con un número diferente a las solicitudes reportadas como recibidas para Respecto de la ejecución de la supervisión, la SAGARPA remitió el informe final del procedimiento de la supervisión de 2016, que señala el número de respuestas sí, no y no aplica a diferentes preguntas; sin embargo, no evidenció contar con un sistema en el que se integrara y procesara la información de los cuestionarios llenados durante la supervisión que le permitiera sustentar los resultados que reportó; además, no acreditó el total de cédulas de supervisión por cada etapa que conformó dicha fase. 8

9 De los 784 folios registrados como supervisados en la etapa 4, siete no fueron encontrados en la base de beneficiarios correspondientes a 2016, lo cual también ocurrió con cinco folios supervisados en la etapa 5; en cuanto a la encuesta de satisfacción al beneficiario, se verificó que las preguntas que se integraron en el informe no coincidieron con las establecidas en las cédulas; además, únicamente remitió evidencia de 10 de las 1,066 reportadas como realizadas. Referente a la identificación y valoración de las áreas de mejora, la SAGARPA no acreditó la realización de esta Fase, ya que no realizó una evaluación que le permitiera ajustar las modalidades de la operación del componente incentivos productivos para maíz y frijol. En cuanto al seguimiento de la aplicación de los subsidios, la SAGARPA no evidenció la realización de este proceso en 2016 para el componente incentivos productivos para maíz y frijol. SIIC Con el oficio número DGADPP/583/2017 del 13 de diciembre de 2017, la Dirección General de Auditoría de Desempeño a Programas Presupuestarios comunicó al Órgano Interno de Control en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de las deficiencias encontradas, ya que se presume pudieran ser constitutivas de responsabilidades administrativas de los servidores públicos encargados de la operación del Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, componente Incentivos Productivos para maíz y frijol Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, en los mecanismos para la supervisión de los apoyos otorgados en el componente incentivos productivos para maíz y frijol, no contó con los procedimientos necesarios para asegurar que los subsidios fueron utilizados para la adquisición de paquetes tecnológicos y de acompañamiento técnico, ni para evaluar el beneficio del recurso federal otorgado, así como para identificar la productividad y el tipo de cultivo que practicaron las unidades apoyadas y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios para integrar los procedimientos o metodologías de control que le permitan determinar dichos elementos, con objeto de dar cumplimiento a lo que se determine en las reglas de operación de la SAGARPA para los ejercicios subsecuentes, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no acreditó la implementación del proceso de seguimiento a los apoyos otorgados en el componente incentivos productivos para maíz y frijol y, con base en los resultados, establezca los mecanismos de control para realizar el seguimiento que le permita ajustar las modalidades en la operación del componente Incentivos Productivos para maíz y frijol del Programa de Apoyos a Pequeños Productores, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 75, fracción V, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y a lo establecido en el Acuerdo 9

10 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 5. Cobertura del Pp S266 en el componente Incentivos Productivos para maíz y frijol Para 2016, la SAGARPA no acreditó la cobertura de los incentivos para pequeños productores de maíz y frijol de las UERA con baja productividad, como se estableció en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en materia de subsidios, debido a que no contó con un padrón o listado de beneficiarios confiable; asimismo, careció de la identificación y cuantificación de la población potencial y objetivo que debía atender, lo cual le impidió demostrar el alcance del programa. SIIC Con oficio número DGADPP/583/2017 de fecha 13 de diciembre de 2017, la Dirección General de Auditoría de Desempeño a Programas Presupuestarios comunicó al Órgano Interno de Control en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de las deficiencias encontradas, ya que se presume pudieran ser constitutivas de responsabilidades administrativas de los servidores públicos encargados de la operación del Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores Recomendación Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no definió la población potencial y objetivo del Programa de Apoyos a Pequeños Productores en su componente de incentivos productivos para maíz y frijol y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios y los sistemas de información que le permitan determinar la cobertura de la población beneficiada mediante los subsidios, con objeto de dar cumplimiento a lo que se establezca en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para ejercicios subsecuentes en lo relativo al padrón de beneficiarios; a lo establecido en el artículo 75, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; a lo que dispongan las reglas de operación de los programas que opera la SAGARPA y a lo establecido en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no contó con un registro o padrón confiable de beneficiarios del componente incentivos productivos para maíz y frijol y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios que le permitan obtener dicha información y determinar la cobertura de la población beneficiada 10

11 mediante los subsidios, con objeto de dar cumplimiento a lo que se establezca en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para ejercicios subsecuentes en lo relativo al padrón de beneficiarios; a lo establecido en el artículo 75, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; a lo que dispongan las reglas de operación de la SAGARPA subsecuentes y a lo establecido en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 6. Contribución en el incremento de la productividad de las UERA Para 2016, la SAGARPA no acreditó que, mediante el componente incentivos productivos para maíz y frijol del Programa de Apoyos a Pequeños Productores, contribuyó a incrementar la productividad de las unidades económicas rurales correspondientes a los productores apoyados, debido a que careció de indicadores y metas que le permitieran contar con una programación adecuada para medir el cumplimiento de ese objetivo, contraviniendo lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Con los datos del registro del cierre agrícola , se identificó que, en lo referente a la producción de maíz, éste tuvo un incremento de 2,624.7 miles de toneladas (mdt) al pasar de 22,069.3 mdt en 2012 a 24,694.0 mdt en 2015; en cuanto al frijol, se registró un decremento de mdt, al reportar mdt en 2015, respecto de las 1,080.9 mdt de 2012; no obstante, la SAGARPA no acreditó la imputabilidad del componente del programa en el incremento de la productividad de las UERA por medio de los apoyos económicos del componente incentivos productivos para maíz y frijol, contraviniendo las normas de control interno. SIIC Con el oficio número DGADPP/583/2017 del 13 de diciembre de 2017, la Dirección General de Auditoría de Desempeño a Programas Presupuestarios comunicó al Órgano Interno de Control en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de las deficiencias encontradas, ya que se presume pudieran ser constitutivas de responsabilidades administrativas de los servidores públicos encargados de la operación del Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, componente Incentivos Productivos para maíz y frijol Recomendación considere investigar las causas por las cuales, en 2016, no contó con la programación para determinar el aumento de la productividad de los agricultores apoyados mediante el programa y, con base en los resultados, implemente los mecanismos de control necesarios que le permitan contar con indicadores y metas para medir el avance del objetivo del programa y su componente, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 27, párrafo segundo, y 45, párrafo primero, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 11

12 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no dispuso del registro del cierre agrícola 2016 de los cultivos de maíz y frijol, ni acreditó en qué medida se incrementó la productividad de las UERA como parte de su contribución con la entrega de los incentivos económicos para dichos cultivos que era el objetivo del programa y, con base en los resultados, implemente los mecanismos de control necesarios que le permitan acreditar en qué medida, con el otorgamiento de los subsidios, se contribuye en el incremento de la productividad de dichas unidades económicas, con objeto de dar cumplimiento a lo que se establezca en las subsecuentes reglas de operación de los programas de la SAGARPA y lo señalado en el artículo 75, fracción IV, de la Ley Federal de Presupuesto, así como lo que se determine en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 7. Costo-Beneficio de los subsidios otorgados respecto de las necesidades de los pequeños productores de maíz y frijol en las UERA con baja productividad En 2016, la SAGARPA careció de información y datos con los cuales se pudiera determinar el costo-beneficio en la entrega de los subsidios para que los pequeños productores de maíz y frijol aumentaran su productividad, ya que no obstante que, con base en los estudios realizados por el Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), la SAGARPA determinó que para el paquete tecnológico de maíz otorgaría un apoyo de 2,200.0 pesos por hectárea (ha), lo cual representó 30.1% de los 7,315.0 que se necesitaban para cosechar ese grano; y en lo relativo al frijol se aprobó otorgar 1,200.0 por ha, 12.5% de los 9,624.0 que se requerían para obtener la semilla, no contó con información sobre el incremento de la productividad de los productores apoyados como parte de su contribución con la entrega de los incentivos económicos, ni con información sobre los costos del acompañamiento técnico, contraviniendo lo establecido en las reglas de operación del programa. Para 2016, a la SAGARPA se le aprobaron en el Presupuesto de Egresos de la Federación 6,160,820.5 miles de pesos (mdp) para el Pp S266, de los cuales 38.7% (2,384,948.4 mdp) correspondió a la Dirección General de Productividad y Desarrollo Tecnológico (DGPDT), unidad responsable de administrar los recursos del componente incentivos productivos para maíz y frijol; de esta cantidad 1,571,000.0 mdp correspondieron a una ampliación presupuestaria aprobada por la Cámara de Diputados, ya que de acuerdo con la SAGARPA se incrementó el número de solicitudes de productores de maíz y frijol, lo cual evidenció que la dependencia no contó con una adecuada programación del gasto, al desconocer la población objetivo que debía atender mediante dicho componente, contrario a lo establecido en el marco normativo correspondiente. En cuanto a los recursos ejercidos, la DGPDT reportó en la Cuenta Pública un gasto de 3,400,396.8 mdp, 42.6% mayor que los 2,384,948.4 mdp correspondientes al presupuesto original, sin justificar las causas de este incremento. Del total ejercido, el 0.2% (7,512.1 mdp) correspondió a gastos de operación, y 99.8% (3,392,884.7 mdp) a subsidios, lo cual se registró 12

13 en las adecuaciones presupuestarias autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de los recursos asignados al Pp S266, así como en las cuentas por liquidar certificadas, que fueron expedidas a favor de la Coordinadora Nacional de las Fundaciones Produce, A.C. (COFUPRO), como encargada de dispersar los recursos de los paquetes tecnológicos para maíz y frijol, pero no acreditó los medios para asegurarse de que los subsidios fueron entregados a los beneficiarios, como se estableció en las reglas de operación del programa. De los recursos otorgados en subsidios, se reportó que la DGPDT destinó 2,051,620.2 mdp para apoyar a pequeños productores de maíz y frijol mediante el componente de incentivos productivos, de los cuales 98.0% (2,011,127.9 mdp) fue para el paquete tecnológico de maíz, y 2.0% (40,402.1 mdp) para el de frijol; no obstante, no acreditó el monto que destinó para el acompañamiento técnico, ni justificó el gasto de 1,341,354.7 mdp, respecto del total reportado como ejercido en subsidios, contrario a lo establecido en la normativa aplicable. SIIC Con el oficio número DGADPP/583/2017 del 13 de diciembre de 2017, la Dirección General de Auditoría de Desempeño a Programas Presupuestarios comunicó al Órgano Interno de Control en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación de las deficiencias encontradas, ya que se presume pudieran ser constitutivas de responsabilidades administrativas de los servidores públicos encargados de la operación del Programa presupuestario S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, componente Incentivos Productivos para maíz y frijol Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no programó adecuadamente el gasto para el componente de incentivos productivos para maíz y frijol de conformidad con la población objetivo que debía atender y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios que le permitan solicitar el presupuesto del componente de acuerdo con sus objetivos y metas, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no acreditó los medios para asegurarse de que los subsidios fueron entregados a los beneficiarios determinados del paquete tecnológico para maíz y frijol, ni comprobó lo erogado mediante el concepto de acompañamiento técnico y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios que le permitan constatar que los apoyos fueron entregados a los beneficiarios del componente, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 66, fracción III, 73, fracción I, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y 2 de la Ley General de Contabilidad 13

14 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 Gubernamental, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no indicó para qué tipo de concepto se asignaron 90.2 miles de pesos mediante el componente de incentivos productivos para maíz y frijol, ni acreditó el monto que asignó para el acompañamiento técnico y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios que le permitan llevar un registro confiable de los recursos que erogue mediante dicho componente, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 66, fracción III, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 2 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y a lo que se determine en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, no acreditó el documento con el cual el CIMMYT hizo la recomendación de los costos para el concepto de acompañamiento técnico, además de no señalar en qué medida con la entrega de los apoyos en el componente incentivos productivos para maíz y frijol se impulsó la productividad en este sector y, con base en los resultados que obtenga, implemente los mecanismos de control necesarios para contar con evidencia documental de los costos del acompañamiento técnico, así como del incremento en la productividad de las unidades que cultivan maíz y frijol que son beneficiados con los subsidios, con objeto de dar cumplimiento a lo que se determine en las subsecuentes reglas de operación de los programas de la SAGARPA y a lo establecido en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de noviembre de 2016, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 8. Sistema de Evaluación del Desempeño Para 2016, la Matriz de Indicadores para Resultados del Pp S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, en el componente Incentivos Productivos para maíz y frijol, fue insuficiente para medir la contribución de éste en el incremento de la productividad de las UERA, ya que en el diseño de la lógica vertical la sintaxis del objetivo de nivel Fin no se ajustó a lo dispuesto en la Metodología de Marco Lógico (MML), al establecer dos medios a utilizar para logar lo que pretendía (mediante inversión en capital físico, humano y tecnológico que garantice la seguridad alimentaria, así como mediante el incremento de la producción de alimentos) y no indicó el cómo lo lograría (solución del problema); la sintaxis del objetivo de nivel Propósito no se ajustó a lo dispuesto en la MML, ya que si bien contó con un verbo en presente y definió la población objetivo, ésta no especificó que fueran productores de maíz y frijol; además, no se hizo referencia a los estratos I y II identificados en el Diagnóstico del 14

15 Sector Rural y Pesquero de México, los cuales suman 3,888,764 Unidades Económicas Rurales, 1,764 más de las 3,887,000 6 / establecidas en el artículo 334 de las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para el ejercicio fiscal 2016; respecto del nivel Componente el objetivo Pequeños productores de maíz y frijol apoyados con incentivos económicos integrales para aumentar su productividad la sintaxis se considera inadecuada, debido a que no se incluyó un verbo en participio pasado; en el objetivo de nivel Actividad no se establecieron todas las actividades a realizar para cumplir el objetivo de nivel Componente. En cuanto al diseño de la lógica horizontal, se identificó que el indicador a nivel de Fin Productividad laboral en el sector agropecuario y pesquero es inadecuado, ya que el objetivo de éste se enfocó a la contribución en la productividad en el sector agroalimentario, entendiendo este último como aquel que se compone del sector primario dedicado a la silvicultura, ganadería, agricultura y pesca, y a la agroindustria, por lo que no hay relación entre el objetivo y el indicador; asimismo, el método de cálculo se considera inadecuado, debido a que utilizó palabras en vez de símbolos matemáticos para las expresiones aritméticas, además de que el método de cálculo mide la proporción del promedio anual de personas ocupadas en el sector y su contribución al promedio anual del Producto Interno Bruto del sector agropecuario, y no el aumento de la cosecha respecto de las hectáreas sembradas y apoyadas con los insumos. El indicador de Propósito Porcentaje de pequeños productores del sector rural apoyados por el programa que aumentan su producción agroalimentaria se considera inadecuado, ya que no estuvo directamente relacionado con lo que pretendía medir con el objetivo, debido a que éste se orientó a incrementar la productividad de las unidades económicas rurales y el indicador se refiere al porcentaje de pequeños productores del sector rural apoyados que aumentan su producción agroalimentaria; asimismo, el método de cálculo se considera inadecuado, ya que mide la proporción de pequeños productores apoyados por el programa que aumentan su producción agroalimentaria respecto del total de pequeños productores apoyados, pero no estableció cómo se debía medir el aumento en la productividad de la población objetivo del componente evaluado. En cuanto al indicador a nivel de Componente Porcentaje de pequeños productores de maíz y frijol apoyados con incentivos para la producción, no se pudo determinar a qué se refiere la dependencia con incentivos económicos integrales incluido en el objetivo del indicador, y no fue posible identificar la proporción de pequeños productores apoyados que cultivan maíz o frijol. En cuanto al de Actividad Porcentaje de solicitudes dictaminadas para la obtención de incentivos para la producción, no se considera un indicador válido, ya que en el artículo décimo séptimo transitorio, fracción CIV, de las reglas de operación 2016 de la SAGARPA se estableció que el dictamen es el análisis y determinación que realiza la unidad responsable, respecto de la solicitud, criterios y requisitos establecidos en las reglas de operación en cada programa y componente, lo cual es indicio de que se deben dictaminar el 6/ Con la actualización de las UERA a 2016 mediante el Diagnóstico del Programa de Fomento a la Agricultura, se identificó que éstas ascendieron a 3,288,910 para los estratos I y II. 15

16 Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 total de las solicitudes y no sólo un porcentaje de ellas, a fin de determinar con precisión a los beneficiarios Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, en el diseño de la lógica vertical de la Matriz de Indicadores para Resultados el Pp S266 "Programa de Apoyos a Pequeños Productores" los objetivos de nivel de Fin "Contribuir a impulsar la productividad en el sector agroalimentario mediante inversión en capital físico, humano y tecnológico que garantice la seguridad alimentaria mediante el incremento de la producción de alimentos"; el de Propósito relativo a "Las unidades económicas rurales formadas por pequeños productores rurales incrementan su productividad"; el de Componente "Pequeños productores de maíz y frijol apoyados con incentivos económicos integrales para aumentar su productividad", y Actividad "Porcentaje de solicitudes dictaminadas para la obtención de incentivos para la producción", presentaron inconsistencias y deficiencias en su diseño y, con base en los resultados, implemente los mecanismos de control necesarios para perfeccionar el instrumento de medición, a fin de contar con evidencia de su contribución al incremento de la productividad de las UERA productoras de maíz y frijol, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el numeral III.2 "Etapas de la Metodología de Marco Lógico" de la Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada Recomendación considere investigar las causas por las cuales, para 2016, en el diseño de la lógica horizontal de la Matriz de Indicadores para Resultados el Pp S266 "Programa de Apoyos a Pequeños Productores" los indicadores a nivel de Fin "Productividad laboral en el sector agropecuario y pesquero"; el de Propósito "Porcentaje de Pequeños Productores del Sector Rural apoyados por el programa que aumentan su producción agroalimentaria"; de Componente "Porcentaje de pequeños productores de maíz y frijol apoyados con incentivos para la producción", y el de Actividad "Porcentaje de solicitudes dictaminadas para la obtención de incentivos para la producción", presentaron inconsistencias y deficiencias en su diseño y, con base en los resultados, implemente los mecanismos de control necesarios para perfeccionar el instrumento de medición, a fin de contar con evidencia de su contribución al incremento de la productividad de las UERA productoras de maíz y frijol, con objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el numeral IV.2 "Qué es la Matriz de Indicadores para Resultados" de la Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados, e informe a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados del análisis y las medidas emprendidas para corregir la deficiencia detectada. 9. Evaluación del control interno Para 2016, el sistema de control interno en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación no ofreció una seguridad razonable en el logro de los objetivos del Pp S266 Programa de Apoyos a Pequeños Productores, componente incentivos productivos para maíz y frijol, debido a que presentó debilidades en sus cinco componentes: 16

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